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上海深圳南京城市管理的經驗借鑒

發布時間:2019-03-20 10:07

  2015年5月中旬,北京市市政市容管理委員會副主任兼改革辦主任柴文忠帶隊,會同市委研究室(改革辦)、市政府研究室、市編辦、市城市管理體制改革專項小組辦公室的同志一起赴上海市、深圳市和南京市,就深化城市管理體制改革,推進城市管理目標、方法、模式現代化進行學習考察,交流城市管理體制改革創新經驗,深入區縣、街道(鄉鎮)考察城市管理改革實踐成果,探討“新常態”下城市管理發展特點規律。通過學習考察發現,三個城市雖然功能定位、人口規模、管理基礎各不相同,既有直轄市又有副省級計劃單列市,還有省會城市,但在深化城市管理體制改革方面,一直走在全國前列,結合各自經濟社會發展形勢和要求,在“大部制”“大城管”“大綜合”,法制化、標準化、精細化等方面做了許多有益探索,取得了比較顯著的成效,很多方面值得學習借鑒和參考。


  一、上海、深圳、南京城市管理職業的實踐探索和經驗做法


  目前,上海、深圳、南京的城市管理運行機制與北京基本相同,均實行“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制,即市、區縣政府兩級管理主體,通過市、區縣、街鄉三個管理層級,采取在市、區縣、街鄉、社區(居委會、村委會)建立數字化網格的方式進行管理。主要有六個特點:


  (一)突出統籌地位,成立城市管理議事協調機構


  上海市成立了“上海市城市綜合管理推進領導小組”,由主管副市長任組長,市政府相關部門和各區縣、各相關單位主管領導為成員,主要負責城市管理領域重大問題的統籌指導、綜合協調職業,初步形成了“全市統籌、統一協調、市區聯動、區縣為主、分工負責、各司其責”的城市管理職業格局。南京市成立了“南京市城市治理委員會”,由市長任主任,常務副市長、主管副市長任副主任,成員由市政府及城市管理相關部門負責人等公務委員和專家、市民代表、社會組織等公眾委員組成,負責研究決定城市管理重大決策,統籌協調城市管理重大事項。公眾委員以公開征集及評選的方式產生,目前已評選出公眾委員45名。


  (二)強化統籌作用,設立城市管理綜合協調部門


  上海市突出“黨建統領”,成立了市委派出機構城鄉建設與交通職業委員會(簡稱黨工委),負責統籌城市管理系統以及中央在滬企業單位的黨的建設、思想政治建設和領導班子建設。同時,強調統籌綜合,在市政府設立“兩委+若干專業部門”,“兩委”即城鄉建設和管理委員會(簡稱建管委)、交通委員會,“若干專業部門”即綠化和市容管理局(城管執法局)、水務局和房管局3個部門,形成了“大部制”的格局。在管理體制上,黨工委與建管委合署辦公,市政府“兩委+若干專業部門”的主要領導均為黨工委黨委委員。建管委負責城市管理相關政策、法規、標準、規范的制定和行業指導;綠化和市容管理局按照職責分工具體負責綠化、市容環境衛生、林業和城管執法等相關領域的職業;各區縣和街鄉負責具體職業的組織實施。深圳市和南京市也都設立了城市管理局,承擔城市綜合管理責任。


  (三)強化法制保障,制定出臺綜合性城市管理法規


  南京市經江蘇省人大審議發布了中國第一部城市管理地方法規――《南京市城市治理條例》,站在城市治理的高度,把包括建(構)筑物管理、建筑垃圾管理、物業管理、市政設施管理、道路交通管理、停車設施管理、戶外廣告設施和招牌設置管理、應急管理及其他事項等城市管理事項用法律的形式固定下來,對城市管理行政執法、公眾參與治理、監督和救濟等職業作出明確規范和界定,進一步強化了城市管理職業的法制保障。三個城市都結合各自實際,制定了一系列配套的《條例》《辦法》,編制了較為完善的各類城市管理標準規范,以網格化為依托建立“大數據”系統,實現城市管理職業的精細化、標準化。


  (四)強化行政執法,賦予城市管理部門綜合協調手段


  上海、深圳、南京三個城市都很注重城市管理職能與綜合協調手段的匹配性和統一性,強化城市管理與行政執法的整體性和互補性,在市級層面建立了“城市管理+綜合執法”的職業體制,深圳市城市管理局和南京市城市管理局與本市的城市管理行政執法局是兩塊牌子、一套班子,負責城管執法職業的組織實施、統籌協調、綜合考評、監督檢查和業務指導。南京市城市管理局還承擔了市容景觀、環境衛生、市政設施、城市綠化管理方面的行政審批職責,負責戶外廣告設置、拆除環境衛生設施、設置渣土棄置場地、城市建筑垃圾處置等方面的審批事項,負責占用、挖掘城市道路、城市河道、城市綠地許可等方面的審批事項,保證了城市管理的責權匹配,增強了權威性。


  (五)強化監督考評,建立起了城市管理長效機制


  上海市采取市級考評與區縣自評、日常檢查與實效測評、專業考核與社會評價相結合的辦法,建立了“市民評判、社會評價、行政評定”的市容環境綜合評價體系,綜合考評結果與區縣績效考核、“以獎代補”等掛鉤;每年開展兩次市容環境衛生狀況公眾滿意度測評,測評情況通過《解放日報》《文匯報》《新民晚報》向社會公布。深圳市采取明檢與暗檢相結合的辦法,區分行業考核(占比56%)、專項檢查(占比20%)、數字化城管考核(占比10%)、輿論監督考核(占比4%)、社會滿意度考核(占比10%)五種方式,每月按百分制進行考核,每季度和年度對各街道統一排名,考核結果通過市屬主要新聞媒體定期向社會公示,并按季度和年度對前六名進行獎勵,對一年內兩次排名最后或兩次不達標的街道主要領導進行問責。南京市采取“城區一周一查、郊區一月兩查”的方式進行考核,每月考核結果在《南京日報》公布,編發《考核通報》點評,與“以獎代補”經費掛鉤,對連續兩月得分低于70%的給予通報批評并取消當年度綜合評優資格,連續三月得分低于70%的由市、區紀檢部門對單位分管領導及相關責任人進行問責,并向市、區組織人事部門通報處理結果。


  (六)強化社會服務,較早推行環衛作業市場化運行模式深圳市建立了相對完善的市場經濟體制,大力推進政府購買公共服務,實行政(事)企分開、管干分離,明確規定環衛作業服務必須通過政府采購確定專業企業負責。目前,深圳市市政道路清掃保潔作業市場化率達到90%,垃圾清運市場化率達到75%,垃圾處理市場化率達52%。深圳是在全國較早實行環衛作業市場化運作模式的城市,一是堅持管理重心下移,實行市、區、街道、社區四級環衛管理體制,環衛作業實行全覆蓋管理。二是政府購買公共服務,限定服務企業準入門檻,推行公開招投標制度,確定合理的外包合同期限,實行環衛作業管干分離。三是在加大投入力度的同時,改變政府單一投資模式,廣泛吸引社會資本投資建設和參與運營環衛基礎設施,實現投資主體社會化、多元化。


  二、對深化首都城市管理體制改革和機制創新、提高城市精細化管理水平的思考和啟示


  習近平總書記在2014年2月26日視察北京時強調指出:城市管理是一門貝博科學,需要精心打理,打理好了還有很多可以擴展的空間。要加快形成與世界城市相匹配的城市管理能力,城市管理目標、方法、模式都要現代化。要健全城市管理體制,充分運用現代信息技術,加強市政設施運行管理、交通管理、環境管理、應急管理,堅持重心下移,積極推進網格化服務管理體系建設。總書記的重要講話為我們深刻認識和把握城市管理問題,進一步提高首都城市精細化管理水平指明了方向、明確了思路。結合編制“十三五”規劃,參考上海、深圳、南京等國內大型城市和倫敦、香港、新加坡等國際城市的先進經驗,建議將正在編制的《北京市“十三五”時期市政市容發展規劃》更名為《首都城市管理“十三五”發展規劃》,并采取以下措施:


  (一)完善和強化議事協調機構


  北京的城市管理比較特殊,統籌性、綜合性、協調性特點明顯,應借鑒南京等城市經驗和北京奧運會做法,在進一步完善首都城市環境建設委員會職能的基礎上,成立首都城市治理委員會,由市長任主任,分管副市長任常務副主任,中央國家機關相關部門分管領導和相關副市長任副主任,首都城市治理委員會辦公室主任任秘書長,成員由市相關部門、各區縣長、中央國家機關相關部門和在京國有大型企業、解放軍總部機關和北京衛戍區、武警北京總隊相關負責人等公務委員及專家、市民代表、社會組織等公眾委員組成。首都城市治理委員會辦公室可設在市城管委,辦公室主任由城管委主任兼任,委員會及辦公室的主要職責是決策和總體推進城市管理的頂層設計、綜合協調、規劃計劃、目標任務、督查落實。區縣成立相應機構,統籌落實本區域城市管理職業。


  (二)設立城市管理綜合協調部門


  針對當前存在的重建輕管、城市管理領域統籌不夠、缺乏頂層設計和綜合協調等問題,按照“規建管并行獨立、做實做強管理”的理念,在北京市市政市容管理委員會的基礎上,設立北京市城市管理委員會(簡稱市城管委),對市市政市容委現行的“三定”職能特別是城市綜合管理職能進行梳理明確,強化綜合協調職能,整合專業管理職能,理清職責交叉邊界,統籌負責城市環境整治、環境秩序治理、市容環境衛生、市政基礎設施、市政公用事業、城市園林綠地等行業管理,實現對城市管理的統籌規劃、綜合協調、執法督查和監督考評。


  (三)制定城市綜合管理法規


  城市管理遇到的矛盾困境大都與法律法規缺失有關。目前,北京市開展城市管理的主要依據是《北京市容環境衛生條例》等專業規章,沒有一部綜合性城市管理地方法規。因此,應從“提升城市管理地位、強化城市管理手段”的實際需要出發,盡快編制頒布《北京市城市管理條例》,將城市管理貫穿于城市發展、城市規劃、城市建設的全過程,統籌市政設施運行管理、市政公用事業管理、市容環境衛生管理、城市園林綠地管理等城市管理主要職責,明確社會單位、市民群眾參與城市管理的責任義務。


  (四)理順城市管理部門與相關部門之間的關系


  北京的城市管理涉及規劃、建設、市政市容、交通、環保、水務、園林綠化、城管執法等多個部門,也涉及中央國家機關和在京企事業單位、軍隊(武警)總部機關和駐京部隊、各區縣和市屬各企事業單位。城市管理部門如何統籌協調?一是建立健全城市管理部門參與城市規劃、城市建設實施情況的評估反饋機制,城市管理部門協助相關部門做好城市基礎設施建成后的驗收和移交職業,防止出現“規劃漏項、建設甩項”問題。二是加強對交通、環保、水務、園林綠化等相關領域內涉及城市管理內容的統籌協調,做到全市統一規劃、統一部署,統一標準、統一驗收。三是加強對中央駐京單位和解放軍、武警駐京部隊及各區縣、各企事業單位內部涉及城市管理職業的統籌推進,明確標準,規定時限,跟蹤督促,指導落實,真正形成城市管理全市“一盤棋”的職業局面。


  (五)增強城市管理部門綜合協調職能與手段的匹配度


  針對城市管理部門承擔綜合協調職能,卻沒有綜合協調手段,導致職業推進不力、責任落實不力、安全監管不力、隱患消除不力的情況,建立完善綜合協調職能與綜合協調手段相配套的城市管理職業機制,給城市管理部門增加管理職能或協調手段。如,地下管線綜合管理,目前只有安全監管責任,缺乏安全監管手段,制定的年度消隱計劃除了少數能隨道路大修落實外,大部分隱患得不到及時消除,原因就在掘路審批分散在交管、路政、園林等部門,必須整合掘路審批和安全監管職能,確保城市基礎設施安全穩定運行。


  (六)強化城市管理與行政執法并重理念


  城管執法職業是城市管理職業的重要組成部分。城市管理和綜合執法都是手段,城市管理為綜合執法提供管理資源,綜合執法為城市管理提供執法保障,如同“一體兩翼”、“一車兩輪”,相輔相成,缺一不可。北京市市政市容委承擔的城市運行管理職能,因缺少自己的專業執法隊伍,只能依靠協調相關職能部門和城管執法局開展,管理與執法難度加大,很多違法問題不能及時制止。上海、深圳、南京等城市管理實踐證明,建立完整的城市管理與行政執法相配套的職業體系,形成統一決策、統一管理、統一執法的“大城管”格局,是新常態下提升城市治理現代化水平的最有效模式。(七)加強對檢查考評結果的運用


  針對城市管理考評內容設置和考評結果運用方面存在的問題,認真總結完善首都環境建設“月檢查、月排名、月曝光”措施,貝博科學確定考評對象,貝博科學設置考評內容,建立貝博科學的綜合考評體系,加強對考評結果的運用,綜合考評結果做到“五個納入”,即:納入政府績效管理,占一定比分權重;納入領導干部政績考察,作為綜合評價的重要參考或城市管理“一票否決”;納入“以獎代補”,重獎先進;納入政府信息公開,在官方媒體公布,接受群眾和輿論監督;納入政紀處分,對考評結果連續在末位的單位進行問責處理。


  (八)加強網格化城市管理大數據支撐


  加強“大網格”建設和管理,整合各類監控資源,加強城市管理網與社會治安網、社會管理網的有效銜接;升級網格化管理平臺,加快推進網格化向全時段覆蓋和向街道(鄉鎮)、社區(村莊)等基層延伸,為城市管理形成“大數據”支撐。建立“應發現盡發現、應處置盡處置”的問題處理機制,簡化問題派發流程,縮短問題處理周期,落實問題處理責任,提高問題處理能力,提升城市管理水平。


  (九)深入調動社會群眾廣泛參與


  倡導“人民城市人民建、人民城市人民管”的理念,發揮政府主導作用,調動社會群眾參與,形成政府治理與社會自我調節、居民自治的良性互動;發揮人大代表、政協委員、新聞媒體、特約監督員的監督作用,增強建議、提案和新聞曝光問題的辦理力度,形成良好的社會監督氛圍;發揮街道、鄉鎮的屬地管理作用,組織轄區內居民群眾積極參與城市管理,培育和強化全社會的公民意識、法人意識、家園意識;發揮各類志愿者的引領作用,帶動自發成立“4050勸導隊”“社區聯防安全員”等民間自治組織,實現城市綜合管理由人治向法治轉變、單治向共治轉變、他治向自治轉變。


  (十)大力推進城市管理市場化


  堅持以市場為導向、監督管理為保障,逐步建立“政府管理、社會監督、市場化作業”的城市管理模式和機制。借鑒深圳等城市的市場化管理經驗,總結完善北京市開展的環衛保潔市場化運行前期做法,按照“政企分開、管養分離”的原則,成熟一項放開一項、成熟一個領域放開一個領域,逐步實現環衛保潔管理、路燈照明維護管理、戶外廣告設施管理、市容景觀管護等城市管理各領域的全面市場化購買服務,解決當前面臨的城市管理力量不足、手段單一、管理粗放、效率不高等問題,最大限度地降低政府管理成本,調動社會參與城市管理的積極性,不斷提高城市管理的精細化、規范化水平。本文來自《上海城市管理》雜志

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