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中國保安及保安法研究

發布時間:2019-06-17 09:11

  一、中國現代保安服務業的興起、發展和作用


  保安服務業是一個工商社會發展下的新興服務業名稱。保安,即保障安全,也指保衛社會治安,一般有狹義與廣義之分。前者指人身財產的保衛、保護,主要向客戶提供所需要的警衛、保衛、守衛、護衛服務;后者包括保安、保密、反情報、反偵探等內容。服務內容包括內保方面保密措施的制定,對知密近密人員及新聘用雇員進行安全審查和知密近密資格審查,進行定期不定期的安全檢查、危機預測、及時防范、偵破盜竊、詐騙、泄密、竊密案件、追查商標侵權、揭露假冒偽劣產品等。


  所謂保安服務公司,是指以營利為目的,經公安機關批準,依法向工商行政管理部門登記注冊,專門為社會提供門衛、守護、巡邏和押運等保安服務的社會治安防范組織。它是一種特殊的服務型企業,實行有償服務,自主經營,獨立核算,自負盈虧的經營體制。


  (一)中國現代保安服務業的興起和發展


  中國現代保安服務業興起于20世紀80年代中期,它是中國實行對內搞活、對外開放和發展商品經濟政策的產物。黨的十一屆三中全會做出了把黨和國家的職業重心轉移到經濟建設上來,實行社會主義改革開放的偉大戰略決策。特別是深圳經濟特區的建立和全國14個沿海城市相繼對外開放之后,社會主義商品經濟日益繁榮,使得中國的經濟建設很快步入了一個嶄新的歷史時期。但是,隨著改革開放的逐步深入和經濟建設的迅猛發展,國內社會治安狀況也不可避免地出現了許多新情況和新問題,僅僅依靠中國現有的公安保衛力量顯然是無法滿足的。另外,隨著市場經濟的發展,中國原有的治保會、治安聯防隊等群眾性義務安全防范組織也已不能適應新形勢下的安防職業需要。在這種情況下,一種介于政府職能部門與群眾性義務安全防范組織之間的、為社會提供專業化有償安全防范服務的特殊行業――保安服務業的產生便是水到渠成的事情。


  1984年12月18日,蛇口保安服務公司在外商的一致要求下掛牌成立,從此拉開了中國保安業發展的序幕。1984年底,張中方用從蛇口工業區借來的10萬元人民幣,在半山腰上租了一間不足40平方米的鐵皮房,帶著招聘來的3名保安員住了進去。保安員除了跟隨2名廣州武警支隊的教官進行隊列、擒拿格斗訓練外,還進行法律知識、保安職責、文明禮貌等業務培訓。不僅如此,張中方還親自設計了保安制服:帽子是大檐帽配上漂亮的帽徽,上衣是米黃色西式小翻領短袖,佩掛武裝帶,左臂還有盾牌,深藍色西褲,黑色皮鞋。最初張中方只是想改善外資企業日益增多的蛇口工業區的安全保衛情況,沒想到卻催生了新中國第一家保安服務公司,由此改變了中國的整個保安機制。


  在中國首家保安服務公司誕生之后,全國各地迅速組建了保安公司,使專業化的保安服務得到了迅速發展,對經濟建設、增加就業、維護社會治安都發揮了重要作用。時至今日,中國已成為舉世矚目的“保安大國”,保安業的產值和從業人員規模都達到了空前的地步。到目前為止,僅在公安、工商部門登記備案的保安服務企業就達2659家,從業人員300余萬人;從事技術防范的保安服務企業達1萬多家,從業人數達20多萬人;未納入管理體系的保安服務企業和從業人員更是不計其數。


  (二)中國現代保安服務業的作用


  保安服務企業是為社會提供專業化、有償安全服務的特殊性企業,是協助公安機關維護社會治安,預防和減少違法犯罪的重要力量。1985年1月,全國政法職業會議文件中指出:“借鑒國外經驗,在大中城市創建保安服務公司,承擔大型營業展覽、展銷和文體活動,以及外商獨資,合資企業的保安業務。建立這樣一個在公安部門直接領導下的服務公司,既能滿足社會需要,有利于治安管理,并且可以緩解警力不足的困難。”保安服務公司得到了肯定,也由此在全國各大中城市中如雨后春筍般地發展起來。


  保安服務業經過多年發展,已由單一的人力防范,發展為人防、技防、犬防、押運、勞務輸出等全方位的保安服務網絡。


  1.保安服務業是協助公安機關維護社會治安預防和減少違法犯罪的重要力量


  隨著城市化進程的加快,各種犯罪活動不斷增多,公安機關自身力量在實踐職業中已顯現出不足的情況,急需社會力量的輔助支持。保安服務公司在為客戶提供安全服務的過程中,一方面通過立崗執勤、安全檢查、夜間巡邏、押運、保管貴重危險物品、提供技術防范設施等,協助公安機關預防和打擊各種刑事違法犯罪,成為穩定社會治安的一支重要力量;另一方面通過向社會提供安全防范咨詢服務和有關安全防范調查和方案設計服務,開發、研制、生產和推廣安全防范產品,向社會提供系統性的安全防范技術服務,在一定程度上滿足了社會對安全防范知識的需求,提高了全民的防范意識和防范技能與水平。正是由于保安服務公司在所有權關系上以及在服務功能上與公安機關存在著千絲萬縷的聯系,在所有權歸屬、干部管理、利潤分配、輔警協警等方面,起到了“準公安機關”的作用。


  2.保安業在社會公共安全防范系統中擔當著重要的角色


  整個社會公共安全防范系統,由兩大部分組成:一是政府的安全防范系統,二是民間的安全防范系統。政府的安全防范系統是由代表國家權力的公安、檢察、法院、司法等專門機關構成,主要從事國家賦予的公共安全防范的專門職責,其職業特點,主要體現在“打防結合、以打為主”。民間的安全防范系獨立于政府的安全防范系統,由企業、個人、社區等的防范力量構成,不具備國家專門機關職責,其功能主要體現在“防”上。這兩個系統既相對獨立,又相輔相成,共同構成社會公共安全防范的整體。


  3.保安業取得了良好的社會效益和經濟效益


  作為保安業的企業,首先是確保自身生存與發展的必要條件,只有創造企業利潤,才能不斷壯大保安業自身的實力,更好地為社會提供安全服務。隨著改革開放和社會轉型,由于警力資源有限,出現了“警察真空”。作為為社會提供專業化、有償安全防范服務的特殊性企業,保安服務公司起到了填補這一“真空”的作用,緩解了公安機關警力不足的困難。不僅沒有給國家增加財政負擔,還取得一定的經濟效益。隨著中國社會主義市場經濟的不斷發展和市場經濟制度的逐漸完善,中國保安服務業市場化、社會化的程度和規模日趨擴大、發展前景極為廣闊。


  二、中國保安服務業法律化過程中遇到的問題和中國保安服務立法的必要性


  (一)中國保安服務業法律化過程中遇到的問題


  1.國家對保安服務業不適當的政策管理


  隨著市場經濟的不斷發展,社會公眾對自身安全的需求急劇提高,產生了對商業性保安服務的需求。但由于政府在退出傳統的安全服務領域的過程中,并沒有建立起一套健全和有效的安全服務機制,導致保安服務公司的業務范圍受到嚴格限制。這一點也是制約中國現有保安公司發展的最大障礙,從某種程度上影響了保安服務業相關法律關系的發育和成熟。要解決這個問題,關鍵在于“脫鉤”。過去的“脫鉤”是一種單方面不合理的“脫鉤”,即公安機關不再支付派往保安公司職業的民警工資。現有保安公司的改革首先要做到“脫鉤”徹底,就是放手讓保安公司在法律、法規的規定下,自主經營,自主發展。解決這個問題后,按照國家有關規定,對公司進行股份改制,明確產權關系,對公安機關的實際投入計算股份,由改制后的公司逐年歸還給公安機關,最后徹底退出。只有這樣,才能保證了對現有保安公司中公安機關所擁有的國有資產不會外流。


  2.公安機關沒有設立專門機構加強對保安行業的監管


  監管主要是從以下幾個方面進行:一是控制市場準入。公司的設立,應由公安機關嚴格審查、批準,初期宜少不宜多,對市場名譽差、經濟信譽低的自然人和公司不準許進入保安服務領域,只有這樣才能確保保安行業的健康發展。二是規范保安培訓。制定系統的且符合中國國情的統一培訓標準和教材,嚴格控制保安培訓機構的設立。就目前情況而言,保安培訓不應效仿學校和其它培訓機構,不宜以盈利為目的,最好利用現有的國有保安公司培訓中心規范發展。此外,要制定保安職業資格標準,建立保安從業資格認證制度。三是建立監管制度。公安機關應制定一整套便于操作的監管程序,對違反規定的公司、保安從業人員實時監控,加大處罰力度,甚至可以注銷保安從業許可證、禁止從事保安職業和追究法律責任。要達到有效的監管目的,可以從現有保安服務公司抽調部分懂保安、懂經營的干警回公安機關擔任此項職業。


  3.保安服務人員的保障問題


  保安服務公司的保安員缺乏基本的保障,很多人認為當保安就是吃青春飯。例如,保安員在遇到突發事件的時候,有時不是不想去見義勇為,而是心里沒底,不知道沖上去會有什么結果,如果能有一個很好的保障,相信對樹立社會風氣會有很大幫助。對廈門市保安業考察的結果顯示出勞動力缺乏已成為保安公司存在的一大難題,許多公司雖有培訓中心,卻招不到學員。甚至有些公司為了招學員倒花錢來做培訓,唯一的條件就是保安員須與公司簽訂1年以上的合同,但就是這樣仍然留不住人才。還有一些公司為了減少因人員流失帶來的損失,不得不一再縮短培訓的時間,長此以往形成惡性循環,保安隊伍質量必然難以保證。


  (二)中國保安服務立法的必要性


  1.保安服務業本身職業化和規范化的需要


  人們對于保安的認識是階段性的,一開始大家不了解保安,不知道保安是做什么的;當保安服務已經深入到社會各層面后,人們又開始不理解保安,覺得保安就是“打手”;甚至還有些人對于保安的職責也不清楚,認為保安與警察同樣代表法律。現在許多行業都有自己的相關《條例》,這對于從業者自身而言是一種認可。所以,保安行業也要職業化,可職業化的前提是規范化,否則一切都是空談。現有的許多規定都是各個保安服務公司自己制定的,對外不具有任何的效力,可操作性不強,一旦遇到問題,很容易松動。因此,一部屬于保安業自己的法律是十分必要的,對于整個行業的健康發展也會起到積極的促進作用。


  2.中國保安服務業市場化和與國際接軌的要求


  當今世界各國保安業發展的狀況和中國保安服務業的發展實踐已充分證明,保安業比較發達的地區,往往也是經濟發展比較快、比較好的地區。這些國家和地區都在保安服務業發展到一定階段就適時地頒布或制定了有關的法律和管理辦法。


  美國是世界上最早建立私人保安機構的國家之一,許多州都成立了專門的私人保安管理機構,以美國在1970年公布的《模范州行政訴訟》中的部分規定為根據,指導管理活動的正常開展。日本政府于1972年制定了《警備業法》,規范當前日本社會擔負社會安全防范的主要行業。新加坡于1972年根據《工商保安公司法令》由政府設立工商保安輔助警察,隸屬內政部。韓國則借鑒日本警備業模式于1976年制定了第一部《用役警備業法》,明確規定了警備業的性質、法律地位、服務范圍、權限、設立條件、警備員錄用條件、損害賠償等內容。隨著中國市場經濟的快速發展和經濟國際化程度的提高,公安機關對保安服務業的高度控制與國際經濟運行規則不相適應的弊端己現并日趨嚴重,導致中國現有的保安服務業及其管理制度面臨著巨大的壓力。


  當前,市場經濟發展迅猛,國民經濟高速增長,伴隨社會和個人財富的不斷增加,中國保安服務業出于自身發展的要求也迫切需要改革現行的保安行政管理體制,打破貿易壁壘,開展市場競爭。“一個法律體系是一系列強制性的公開規則。提出這些規則是為了調整理性人的行為并為社會合作提供某種框架。當這些規則是正義的時,它們就建立了合法期望的基礎。”社會也期待國家有統一、規范、開放的保安服務市場,做到嚴格對保安服務業投資人和從業人員日常職業進行監管的同時,開放市場競爭環境,滿足社會對安防服務多樣化和高標準的需求。


  保安服務業發展己進入到2010年,數以千計的企業、數以百萬計的隊伍走上了市場化的道路,在行業動態越來越引起社會輿論關注的時候,保安體制改革迫在眉睫。


  三、中國保安服務業的法律化過程


  由于人們對保安服務公司的性質、特點及其存在的必要性一時還不太清楚,因此,也對保安服務公司的評價褒貶不一。盡管保安服務公司作為一種新生事物,還有很多不完善之處,但由于它適應了社會主義市場經濟的發展,在某些方面起到了公安機關所起不到的作用,因而具有強大的生命力。


  1985年1月,經中央批準的全國政法職業會議文件(中辦發〔1985〕13號文件)中指出;“借鑒外國經驗,在大中城市‘辦保安服務公司’,承擔大型營業性展銷、展覽和文娛體育等活動以及外商獨資、合資企業的保安服務。建立這樣一個在公安部門直接領導下的服務公司,既有利于加強治安管理,又有利于緩和警力不足的因難。”中央的這一指示精神不僅是對深圳經濟特區創辦保安服務公司的肯定,也為新時期群眾性治安防范職業和整個保安服務業的發展指明了方向。實踐證明,這一決策是正確的,體現了在新形勢下改革社會治安管理職業的要求。它不僅滿足了一些企業、個體工商戶和商業性大型活動迫切要求提供安全服務的需要,而且在協助公安機關維護社會治安、預防和打擊違法犯罪活動等方面也發揮了積極作用。


  為了推動全國保安服務公司這一新生事物的發展,對其進行正確的引導和規范,1985年召開的中央政法委會議正式提出了“借鑒國外經驗,在大中城市創辦保安服務公司”的思路;1986年,時任國務院總理李鵬在一次職業會議上提出在全國各大中城市試辦保安服務公司;1988年7月,國務院批準的《關于組建保安服務公司的報告》中明確了保安服務公司的性質、服務范圍、組建程序等實質性問題。1989年1月,公安部發出了《關于加強保安服務公司管理的通知》(〔1989〕公(治)字1號文件),對保安服務公司的管理職業又作了進一步的明晰。在蛇口經驗的帶動和公安部的指導下,全國保安服務業從南到北,從沿海到內地,由點到面地迅猛發展起來。到1990年,全國保安服務公司已發展到700多家,從業人數達11萬多人。


  1990年5月,公安部印發了《關于進一步清理整頓保安服務公司的意見》(公發〔1990〕11號文件),強調“在加強管理的前提下發揮保安服務公司的作用”、“在公安機關的指導下,進一步發展保安服務公司,健全制度,嚴格管理,使之成為一支維護社會治安的社會力量。”經過全面清理整頓,保安服務業開始穩步發展。1991年,《中共中央、國務院關于加強社會治安綜合治理的決定》(中發〔1991〕7號文件)指出:“在加強管理的前提下發揮保安服務公司的作用。”同年,《中共中央關于加強公安職業的決定》(中發〔1991〕19號文件)中又指出:“公安機關要加強各種保安服務公司的統一領導和管理,發揮其協助公安機關維護社會治安的積極作用。”1992年,《中共中央關于加強政法職業,更好地為改革開放和經濟建設服務的意見》(中發〔1992〕7號文件)中再次指出:“在公安機關的領導下,進一步發展保安服務公司,健全制度,嚴格管理,制定法規,使之成為一支維護社會治安的社會力量。”根據黨中央和國務院的上述一系列指示精神,為使中國保安服務業在清理整頓的基礎上得到健康穩步的發展,1992年5月,公安部印發了《關于進一步做好保安服務業職業的通知》(公發〔1992〕16號文件),就進一步加強對保安服務公司的領導和管理,加強對保安人員的教育、訓練以及隊伍管理職業,不斷提高保安人員的政治、業務素質,建立健全保安人員崗位規范和崗位責任,提高保安服務質量,進一步拓寬保安服務市場,努力為深化改革、擴大開放和經濟建設服務等問題提出了具體要求。這些改革措施使中國保安服務業進入了一個新的發展階段。


  1997年11月,公安部發出了《關于清理整頓保安服務行業的決定》(公發〔1997〕9號文件),要求各地公安機關要認真加強對保安服務組織的統一領導和管理,全面落實公安部關于保安服務職業的各項規定和要求,徹底清理非法保安服務組織,查處保安服務行業中的違法違紀活動,規范保安服務行業行為,從思想、組織、管理上切實把保安服務行業整頓好。在這次清理整頓中,除了要整改保安服務公司在經營活動中存在的一些問題,整頓保安人員的服裝、標志,清理保安培訓機構,規范對保安從業人員的管理之外,還特別強調要規范企事業單位自建的保安組織。《決定》中嚴格規定:“單位自建保安組織必須由法定代表人或法定代表人委任的專門人員、機構負責管理,有固定的辦公場所、專職的保安隊員和健全的隊伍訓練、獎懲等日常管理規章制度。保安組織負責人的確定,必須經當地區、縣(市)公安局(分局)審核同意,招收的保安人員應持有公安機關頒發的保安人員資格證書,并向當地公安派出所注冊登記。單位自建保安組織主要負責單位內部的守衛、巡邏和防火、防盜、防破壞、防治安災害事故;同時向公安派出所報告開展職業情況.接受公安機關檢查、指導,協助公安機關開展維護社會治安職業,不得對外開展保安服務業務。”


  1999年中央下發了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發<政法機關保留企業規范管理若干規定>的通知》。2000年公安部下發的《公安部關于規范保安服務公司管理的若干規定》。這些文件不僅從根本上規范了單位自建保安組織及其行為,也改變了當時保安服務行業的混亂局面,保證了單位自建保安組織的健康發展,充分發揮了其協助公安機關維護社會治安職業的積極作用。但是,由于在一些基本法律關系上沒有理清,特別是公安機關與保安服務公司之間的關系沒有徹底明確,導致一度出臺希望很大的《保安服務業管理條例》遭到了擱淺。不過,為了加強對本行政區域內的保安服務業的管理,天津、廣東、廣西、河南、遼寧、云南等十幾個省、市、自治區的人大常委會或人民政府,依然先后制定了地方性法規或地方性政府規章。


  為了規范保安服務活動,加強對從事保安服務的單位和保安員的管理,保護人身安全和財產安全,維護社會治安,2009年9月28日國務院第82次常務會議通過了《保安服務管理條例》,自2010年1月1日起施行。這是新中國成立以來,中國首次對保安行業出臺管理法規。條例對保安主管部門、保安公司資質、保安具備條件、保安權限、保安職責、保安待遇都作了較為詳盡的規定。依據該條例,保安服務業將從由公安機關壟斷經營轉變為企業獨立經營、公安機關監管的模式,允許符合條件的公民、法人和其他組織依法開辦保安服務企業,這將進一步推動保安服務業的社會化和市場化。


  (作者簡介:朱良玉,1972年出生,中共黨員。研究生學歷,山東省巨野縣人,高級職業經理人。北京市保安服務總公司海淀分公司總經理助理,中國楹聯學會會員,2010年11月當選第十屆北京市青聯委員。先后榮獲北京市勞動模范、首都勞動獎章、首都時代模范先鋒、北京市優秀共產黨員、全國優秀保安員、全國農村青年致富帶頭人、全國十大杰出進城務工青年、全國五一勞動獎章、全國勞動模范。)本文來自《中國保安》雜志

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